中國式現(xiàn)代化、共同富裕與中國特色社會保障制度是本質(zhì)一致、不可分割的整體。如何通過良法善治和優(yōu)化關(guān)鍵性制度安排，確保社會保障制度高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，有效且有力地支撐中國式現(xiàn)代化建設(shè)和共同富裕的扎實(shí)推進(jìn)，從而創(chuàng)造出中國特色社會保障新制度文明？針對這一問題，兩會期間，中國社會保障雜志記者采訪了全國人大常委會委員、中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成。

建議2024年啟動修訂《社會保險法》

記者：在去年兩會期間，您提出了關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)立法的議案，請問今年在推進(jìn)社會保障法治化建設(shè)方面，您有何新的議案？

鄭功成：今年我提出了《關(guān)于盡快修訂<社會保險法>的議案》。現(xiàn)行的《社會保險法》自2010年制定并于2011年正式實(shí)施以來，對于促進(jìn)我國社會保險改革曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用。但伴隨10多年來社會保險改革與發(fā)展情況的重大變化，其不足與缺陷及其不良效應(yīng)更加顯現(xiàn)，其中一些內(nèi)容已經(jīng)跟不上社會保險改革與發(fā)展形勢，需要盡快完善，更需要有相應(yīng)的法律條文來保證法律的貫徹實(shí)施。

近年來，我國對社會保險相關(guān)改革的一些爭議，表明立法之缺陷與模糊不利于社會保險事業(yè)的健康發(fā)展，這也從側(cè)面反映了它的時代局限性，不盡快修訂則無法滿足發(fā)展要求，更無法依法引領(lǐng)制度建設(shè)。在全面依法治國和加快促使社會保障體系盡快成熟、定型的時代背景下，要按照良法善治的標(biāo)準(zhǔn)來推進(jìn)我國社會保險制度的改革與發(fā)展。我建議，將修訂《社會保險法》補(bǔ)充列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃并放到優(yōu)先位置，爭取在2024年能夠正式啟動修法程序。

記者：對于修訂《社會保險法》，您有哪些基本思路？

鄭功成：修法的重點(diǎn)是要解決一些根本性問題，必須明確修法的5個基本思路：一是必須打破分割，統(tǒng)一制度。不能再讓社會保險制度在地區(qū)分割與群體分割的非正常狀態(tài)下發(fā)展，它應(yīng)當(dāng)維護(hù)法定勞工成本和參保對象權(quán)益的公平。二是根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的成果進(jìn)一步明確執(zhí)法主體，根據(jù)不同社會保險事務(wù)分項(xiàng)集中賦權(quán)明責(zé)。三是必須明確規(guī)定政府對社會保險制度的財(cái)政責(zé)任，包括是兜底責(zé)任還是分擔(dān)繳費(fèi)或支出責(zé)任，中央與地方財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)等。四是必須進(jìn)一步明確規(guī)范具體運(yùn)行，為各項(xiàng)社會保險制度的經(jīng)辦提供可供操作的依據(jù)。五是必須進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督，確保制度安全、高效，包括立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會監(jiān)督等。

優(yōu)化養(yǎng)老金制度安排，讓屬于市場的回歸市場

記者：今年的政府工作報(bào)告提出，將在全國范圍內(nèi)實(shí)施個人養(yǎng)老金制度。對于發(fā)展多層次養(yǎng)老保險體系，您認(rèn)為還有哪些關(guān)鍵問題和著力點(diǎn)？

鄭功成：社會保障制度旨在解決社會問題、滿足人民需要，體現(xiàn)的是政府責(zé)任，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)簡潔明了。愈是能讓人民群眾有清晰、穩(wěn)定預(yù)期的制度安排愈是好制度。基于這一簡單道理，現(xiàn)行社會保障制度在守正創(chuàng)新的同時還要化繁為簡，而主要制度安排的優(yōu)化是關(guān)鍵所在。

基于現(xiàn)行養(yǎng)老金制度存在的問題，除了加快優(yōu)化個人賬戶政策、真正實(shí)現(xiàn)法定養(yǎng)老金制度全國統(tǒng)籌之外，關(guān)鍵是要建構(gòu)基于促進(jìn)平等的社會保障邏輯的“基本養(yǎng)老金+補(bǔ)充養(yǎng)老金”雙層架構(gòu)。

這種雙層架構(gòu)政策取向的含義包括：一是將同時并存的3個甚至更多層次養(yǎng)老金體系，簡化為每個人擁有一個政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金和一個政策支持的補(bǔ)充養(yǎng)老金的雙層結(jié)構(gòu)并使之全面有序覆蓋。其中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金雙層架構(gòu)并實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，若其還有更高層次需求，自行通過市場解決即可，政府不宜再錦上添花；企業(yè)職工已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老金與企業(yè)年金雙層架構(gòu)，需要做的是在盡快優(yōu)化和落實(shí)企業(yè)年金政策，并使之從目前的少數(shù)人參與擴(kuò)展到多數(shù)人參與；對未被職業(yè)年金與企業(yè)年金覆蓋的其他人員，則應(yīng)當(dāng)在基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)上，積極支持其建立個人養(yǎng)老金。唯有這樣，才符合社會保障制度促進(jìn)平等的基本邏輯而不是滑向擴(kuò)大差距的反面。二是基于共同富裕的社會主義本質(zhì)要求和國家發(fā)展目標(biāo)，作為體現(xiàn)社會公平的法定制度安排的基本養(yǎng)老金，應(yīng)當(dāng)為全體老年人的基本生活提供較為充足的經(jīng)濟(jì)保障，其替代率可以50%左右為預(yù)設(shè)目標(biāo)，同時采取有效措施，將面向不同人群的三大基本養(yǎng)老保險制度的差距不斷縮小，最終走向相對平等或?qū)嵭薪y(tǒng)一制度。三是將居民養(yǎng)老保險制度改革置于重要地位，核心是要改變農(nóng)民的不利地位。要厘清誰是真正的農(nóng)民，由政府承擔(dān)起類似用人單位分擔(dān)繳費(fèi)的責(zé)任，同時對其參保個人養(yǎng)老金給予直接補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼政策還可以向低收入職工與靈活就業(yè)勞動者擴(kuò)展。經(jīng)過雙層結(jié)構(gòu)改造，養(yǎng)老金制度將可以擺脫現(xiàn)有困境，步入符合中國式現(xiàn)代化要求的新境界。

中國式現(xiàn)代化要求創(chuàng)造中國特色社會保障新的制度文明

記者：2024年，中國式現(xiàn)代化進(jìn)程正全面提速，根據(jù)中國式現(xiàn)代化的特征與本質(zhì)要求，您提出要加快完善中國特色社會保障制度，創(chuàng)造社會保障新的制度文明。請問，創(chuàng)造這種新制度文明的發(fā)展路徑是怎樣的？又該如何檢驗(yàn)其實(shí)現(xiàn)的效果？

鄭功成：中國式現(xiàn)代化決定了中國社會保障制度是一種新制度文明。黨的二十大報(bào)告中指出：“中國式現(xiàn)代化既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。”中國式現(xiàn)代化道路是有中國特色的社會主義現(xiàn)代化道路，這一特性決定了它是以人民為本位，以人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕為目標(biāo)，是創(chuàng)造性地超越西方式現(xiàn)代化的新路，必然要求社會保障承擔(dān)起更加重大的責(zé)任與使命，進(jìn)而創(chuàng)造出與之相適應(yīng)的社會保障新制度文明。這種新制度文明除了具有遵循法治、政府主導(dǎo)、互助共濟(jì)、促進(jìn)公平等各國社會保障制度的共同特征，還必然具有自己的顯著特色，并展現(xiàn)出創(chuàng)新性。

現(xiàn)在處在建構(gòu)中國特色社會保障制度關(guān)鍵時期，需要在路徑選擇上把握好以下兩個方面：一方面，不能將社會保障局限于再分配環(huán)節(jié)，而是需要基于中國特色社會主義制度真正構(gòu)建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系。在初次分配中，堅(jiān)守公平正義的底線并不斷提升勞動報(bào)酬，鼓勵舉辦職業(yè)福利，進(jìn)而促使勞動者福利得到實(shí)質(zhì)提升；在再分配中，需要以社會保障制度為核心，堅(jiān)持以促進(jìn)公平、縮小差距為著力點(diǎn)，不斷優(yōu)化社會保障籌資機(jī)制與待遇給付機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)社會保障制度走向全國統(tǒng)一；同時，發(fā)揮第三次分配作用，讓慈善事業(yè)成為法定社會保障制度安排的重要補(bǔ)充。

另一方面，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮中國優(yōu)勢，包括全國一盤棋、集中力量辦大事、對口支援的社會主義制度優(yōu)勢，源遠(yuǎn)流長的家庭保障、社會互助等傳統(tǒng)優(yōu)勢。對于機(jī)構(gòu)或職業(yè)福利，需要重新檢視，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)或職業(yè)福利讓人產(chǎn)生歸屬感，符合中華傳統(tǒng)文化，只要舉辦得當(dāng)，在社會主義中國應(yīng)當(dāng)成為增進(jìn)人民福利的又一來源，新時代宜理性引導(dǎo)，積極穩(wěn)妥地促使其得到發(fā)展，這也是有別于西方式現(xiàn)代化國家的一種優(yōu)勢。

實(shí)踐效果是檢驗(yàn)制度優(yōu)劣的客觀依據(jù)。以西方式現(xiàn)代化國家為參照，中國的社會保障應(yīng)當(dāng)在走向共同富裕的現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮更大作用，為此，特別需要強(qiáng)化其互助共濟(jì)功能、再分配力度與可持續(xù)發(fā)展能力。在互助共濟(jì)方面需要掃除目前存在的身份差異性，以統(tǒng)一制度安排覆蓋所有有需要者，同時逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、全國統(tǒng)一。在再分配力度方面，應(yīng)當(dāng)不斷壯大社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，使社會共享份額逐步擴(kuò)大，其中社會保障支出占GDP之比、財(cái)政性社會保障支出占財(cái)政支出之比、居民轉(zhuǎn)移性收入占可支配收入之比以及基尼系數(shù)應(yīng)當(dāng)成為評估其再分配力度的關(guān)鍵性指標(biāo)，這些指標(biāo)均應(yīng)從穩(wěn)步縮小與西方式現(xiàn)代化國家的水平差距到最終全面優(yōu)于其水平。在可持續(xù)發(fā)展能力方面，做到避免波浪起伏，實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，這不僅需要理性建制且與時俱進(jìn)地優(yōu)化制度安排，而且需要中國特色的政治經(jīng)濟(jì)制度加持。

記者：中國的社會保障制度是一個多層次的龐大制度體系，您所指的中國特色社會保障新制度文明無疑包括了這項(xiàng)制度體系的整體性創(chuàng)新。請問，在基本養(yǎng)老保險和養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵性制度安排方面，您認(rèn)為還有哪些方面需要進(jìn)一步優(yōu)化？

鄭功成：在基本養(yǎng)老保險制度方面，須以縮小差距、促進(jìn)公平為目標(biāo)，統(tǒng)籌并協(xié)同推進(jìn)分別面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民三大群體的基本養(yǎng)老保險制度改革與發(fā)展，統(tǒng)籌并協(xié)同推進(jìn)不同層次養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。在此條件下，重構(gòu)法定制度安排的籌資機(jī)制，與時俱進(jìn)地調(diào)整相關(guān)參數(shù)，加快實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，通過優(yōu)化政府責(zé)任、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)助力居民養(yǎng)老保險制度有效性的提升。

在養(yǎng)老服務(wù)制度方面，人口老齡化的不可逆轉(zhuǎn)決定了加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已成為社會保障體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。應(yīng)當(dāng)明確以尊重老年人意愿和滿足真正有需要者的需要為出發(fā)點(diǎn)，通過建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度給所有老年人提供清晰的預(yù)期，將助力居家養(yǎng)老作為主攻方向，將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為兜底保障，通過以失能評估替代單純以年齡為依據(jù)享受待遇的政策，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)。還要充分發(fā)揮家庭保障、鄰里互助等優(yōu)良傳統(tǒng)和公有制、基層政權(quán)的優(yōu)勢，推進(jìn)互助養(yǎng)老、公建民營式養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，并根據(jù)不同老年人群體特征、地區(qū)老齡化差異、養(yǎng)老文化差異等要素分地區(qū)、分類別、分層次發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，走出中國特色的養(yǎng)老服務(wù)新路。

原文鏈接：[中國社會保障雜志]兩會聚焦｜專訪全國人大常委會委員鄭功成：以高質(zhì)量的社會保障制度支撐中國式現(xiàn)代化建設(shè)和共同富裕推進(jìn)